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天價采購與低價中標
2018-11-14

曾幾何時,“天價采購”“豪華采購”一直是政府采購的輿論焦點,但近來風向突變,“低價競爭”“零元中標”成了新的輿論風口。可謂冰火兩重天。其實,在政府采購實踐中,高價采購與低價中標這兩個極端的現象一直是并存的。說起高價采購,人們首先想到的往往是腐敗、拿回扣;談到低價中標,大家腦海里浮現的多半是濫竽充數、“豆腐渣工程”。然而,現實遠比這種情緒化、標簽化的認知更加復雜。

高價采購與低價中標其實是多種因素交織、共振的結果。它既有政府采購自身的問題,也有政府采購之外的原因。首先,政府采購之外的大環境存在先天不足。包括采購預算的科學化和精細化程度不夠,預算執行率與采購資金節約之間的矛盾,全社會信用體系建設的滯后等。其次,政府采購自身有著后天缺陷。這些缺陷既有法規制度層面的,也有執行操作層面的。一是制度層面。比如,《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)為了防止腐敗而過度分權,導致對采購結果無人擔責、無從追責;過于強調公開招標方式的使用,導致一些本不適合公開招標的項目也實施了公開招標;技術、服務等標準統一的貨物和服務項目應當采用最低評標價法,競爭性談判、詢價采購應當最低價成交等一些規定強化了人們對政府采購“價格為王”的認知。二是執行操作層面。既有當事人不善作為的因素,也有當事人不愿作為的原因。比如,采購人、采購代理機構注重采購程序的合法性,而沒有將重點放在制定采購方案、完善采購需求及履約驗收上;采購人因害怕擔責而放棄參加評標委員會;評審專家因擔心引起質疑投訴而傾向于推薦低價者中標等等,不一而足。但透過現象看本質,從市場規律的角度來說,高價采購和低價中標其實是一體兩面,背后的原因主要是競爭不足和競爭過度的問題。

政府采購領域導致競爭不足的常見因素有:一些新產品、新服務項目的市場供應主體還未發育;采購信息不透明或信息不對稱;資格條件或采購需求具有傾向性、排他性;采購項目具有延續性或配套要求;采購方主觀意向強烈導致供應商“用腳投票”,不愿“陪太子讀書”;供應商串通“陪標”“圍標”等等。導致競爭過度的常見因素有:市場經濟所形成的供給過剩;采購項目在合同價之外還有供應商所看重的其他潛在價值(比如一塊錢中標的政務云項目,供應商更在意的可能是通過為政府提供云服務而獲得行業主導地位或排他性優勢、獲得政府部門所掌握的大數據資源、通過媒體炒作達成變相廣告營銷等);政府批量集中采購規模大或具有市場導向意義讓供應商志在必得;采購方采購需求空洞、履約驗收不嚴的“糊涂招標”給供應商“低價沖標”提供可乘之機等等。這些既是客觀原因,也是人為因素,要解決上述現象,這將是一個非常錯綜復雜的工程。

十九大報告強調,“讓市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用”。由市場決定價格,這既是市場經濟的基本要求,也是市場配置資源的基本途徑。而鼓勵競爭和保障公平更是政府采購制度的靈魂。因此,筆者認為,盡管關于高價、低價的批評聲其勢洶洶,不絕于耳,但是我們要有戰略上的定力,不亂于心,不惑于行。在政府采購價格形成機制上,還是應當堅持通過市場競爭由市場主體自主定價。政府的作用主要是更好地保障競爭的公平性,并通過良好的制度引導市場主體理性競爭。按照這一基本思路,針對低價競爭問題,建議從以下幾個層面共同著力。

一、制度設計層面。建議政府采購的立法導向從早期的鼓勵充分競爭轉向充分競爭和有效競爭相結合。當前,一個幾百萬元預算的采購項目,動輒幾十甚至上百家供應商參與投標的現象屢見不鮮。這種情況不僅犧牲了采購效率,徒增了社會成本,更是刺激供應商們拼得“刺刀見紅”。希望今后政府采購制度的改革,要允許更多的項目只在有限數量的供應商之間進行適度競爭。財政部近年來倡導根據采購項目特點優選采購方式,大幅提高公開招標數額標準,創新推出競爭性磋商采購方式,《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)(以下簡稱“87號令”)和《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號)(以下簡稱“74號令”)在邀請招標和非招標采購方式上,允許采購人或者評審小組直接推薦或者從省級以上財政部門建立的供應商庫中選取參與競標的供應商,這些其實都是倡導有效競爭、適度競爭理念的具體表現。它是在上位法尚未修訂(《政府采購法》規定“公開招標應當作為政府采購的主要采購方式”)情況下的一種微調和變通。

二、心理建設層面。首先,建議采購單位的項目決策人員、執行人員等強化采購主體意識,在采購需求制定、采購方式選擇、參與評審、合同管理、履約驗收等方面切實擔負起主體責任。“唯公開招標論”“唯低價論”、放棄評審權等在某種程度上也是“懶政”、不作為、不擔當的表現。其次,希望審計、監察等監督人員確立新思維,公開招標并非萬能,邀請招標和非招標方式并非就不規范,哪怕是單一來源采購,只要依法依規執行就應一視同仁。最后,希望供應商、社會公眾和媒體能增進對政府采購的了解,對于價高者中標、價低者未中標的現象,少一些莫須有的懷疑和占據道德制高點的指責。政府采購項目千差萬別,脫離具體項目籠統地評論價高價低意義甚微,對于“高精尖”項目,最高價中標可能也是合理的,而對于通用產品采購,最低價中標也能保證質量。在全面依法治國、全面從嚴治黨的新時代,這種心理層面的調適顯得尤為重要。否則,任爾法規制度如何完善,采購人還是要爭相公開招標,評審專家也不敢輕易推薦質優但價高者中標。

三、執行操作層面。對于采購人、采購代理機構在采購方式、采購模式的選擇和運用等方面,要引導市場理性競爭。針對容易引起低價競爭的批量集中采購,可通過增加采購頻率、適當控制單次批量集中采購的規模、多“切分蛋糕”、讓多品牌中標等方式,增加供應商的中標入圍概率,緩解一些大品牌在批量集中采購中落標的“不可承受之重”。至于市場競爭激烈、價格透明的商品,少采用批量集中采購,多采用協議供貨、電子賣場等采購模式。對于“貧困地區嬰幼兒營養包”“中小學生營養午餐”、疫苗等以保障質量為首要的特殊類型項目,可以按照87號令所作出的特殊制度安排,以采購預算為標準實行固定價格招標,讓供應商只進行質量、服務等方面的競爭。還有強化合同約束、履約管理和信用管理等,這對防范“中標靠低價,贏利靠索賠”也都有積極的作用。

在評標辦法的設計上,如果能有效突出質量和服務競爭,也能在一定程度上淡化價格競爭的殘酷性。目前實行集中采購的計算機、乘用車等一些通用產品,僅僅憑技術參數、指標、配置等并不能完整反映產品質量,而能夠直觀反映產品質量的品牌等因素,在現行法規環境下作為評審因素又存在較大的違法風險。按照目前的評標規則,知名品牌與一般品牌同臺競標,就好比是現代搏擊與傳統武術選手比賽,但比的只是武術套路(技術參數)和選手顏值(價格),而非實戰能力。希望監管部門在政策執行的尺度上適當調整,對于產品采購,考慮允許采購人將品牌美譽度、市場認可度等作為評分因素。這種做法也是符合“中國制造2025”強國戰略的。此外,對一些專業性強、技術復雜的項目,可以先評技術標,再評商務標,防止價格因素對評審專家構成壓力。

關于實踐中時有發生的不以誠信履約為目標的低價“沖標”者、不以中標為目的的惡意低價攪局者,評標委員會要敢于依法作為,履行好法規(87號令第六十條等相關規定)所賦予的評審裁量權,將明顯不合理的低價投標作為無效投標處理。

而對于高價采購的現象,因采購對象屬于“賣方市場”而產生的高價其實大家是能理解的,老百姓真正關注的是那些政府當了“冤大頭”的價格虛高項目。而造成價格虛高的主要原因就是前文所述的種種情形排斥了競爭。因此,破解價格虛高最有效的措施就是盡量消除一切可能妨礙競爭的因素,促進公平競爭。防范政府采購中的各種差別待遇和歧視待遇,實現“陽光采購”,這本就是《政府采購法》規制的重點。近年來隨著各級財政部門政府采購監督執法工作的逐漸深入,因采購方限制或排斥競爭而導致價格虛高的現象在逐漸減少,因供應商圍標、串標而哄抬價格的現象也有所收斂。不過,需要注意的是,在制定各種政府采購清單、實行協議供貨、定點采購等過程中,要盡量避免因形成新的變相壟斷而導致的價格虛高。

常言道,“道高一尺魔高一丈”“有人的地方就有江湖”。由于價格因素的直觀性和敏感性,圍繞政府采購價格的博弈和輿情將會長期與我們相伴。我們既要有這樣的清醒認識,更要有見招拆招、與時俱進的本領儲備。(作者單位:上海市政府采購中心)

 

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